09 diciembre 2013

Comentarios sobre la COP19
¿La Intransigencia de los mercados de carbono o los intransigentes del sur?
René Orellana H.[1]

He leído recientemente un artículo publicado por medios electrónicos, titulado  “Resultados de la Conferencia Climática COP19 de Varsovia” escrito por el señor Dirk Hoffman[2], en el que se hace un balance de la COP19 y de manera muy intermitente se emiten juicios a manera de  evaluación de la participación de Bolivia en dicho evento.

Por lo expuesto en dicho artículo sobre un tema en el que me correspondió especial responsabilidad considero que es necesario hacer algunas precisiones y proveer insumos para enriquecer el análisis.

Nuevos mecanismos de mercados de carbono
El mencionado artículo menciona que el tema de “prevención de la puesta en marcha de nuevos mecanismos de mercado” ha sido uno de los temas a los que Bolivia ha dirigido sus esfuerzos; en este sentido menciona que nuestra posición al respecto ha hecho que Bolivia sea vista  como “intransigente” y que goce de “mala fama entre negociadores europeos”.

Efectivamente en la COP19 se produjo un debate intenso sobre la creación de nuevos mecanismos de mercado de carbono y mecanismos no basados en mercados de carbono. Pero no fue Bolivia el único país que se opuso a que se aprueben nuevos mecanismos de mercado en la COP19, sino al menos 25 países del Grupo de Países de Afinidad (LMDC por su sigla en inglés), y el Grupo Africano que expresó en una sola voz a través de su representante su desacuerdo con la creación de nuevos mecanismos en ese momento. Los países que hemos señalado manifestaron este desacuerdo en la sesión plenaria de cierre del grupo subsidiario técnico y científico denominado SBSTA (en la madrugada del 17 de noviembre) proponiendo que el tema se siga tratando con paciencia y de manera técnica en la Sesión 40 del SBSTA (a lo largo del año 2014). Incluso Brasil se opuso a que se avance en este tema.

De modo que no se trata de un solo país que habría bloqueado de manera solitaria e “intransigente”, el asunto es más complejo.

La postura de Bolivia sobre mercados es sin duda vista de forma negativa por algunos delegados. Lo lamentamos, pero no es nuestro interés hacernos de buena fama en estos escenarios internacionales sino de presentar propuestas y posiciones que contribuyan a resolver la crisis climática.

Nuestras críticas a los mercados de carbono se  fundamentan en el peligro de la doble contabilidad de reducciones de emisiones que pueden implicar los mercados, la legalización de mercados negros de carbono (armados por quienes no entraron en el 2do período de compromisos del Protocolo de Kioto, precisamente para evitar la legalidad y la institucionalidad del protocolo) sin certidumbre de una institucionalidad y una regulación que nos garantice que los mercados no terminen más bien encubriendo mayores emisiones.

Nos preocupa la obsesión y también la intransigencia de crear mercados nuevos sin que siquiera hayamos acordado y aprobado el nuevo instrumento legal que sustituirá al Protocolo de Kioto y que tendrá una estructura completa con instituciones, normas, reglas de contabilidad, sistemas de compromisos, arreglos institucionales, sistemas de obligaciones, sistemas de monitoreo y control de acciones de mitigación, mecanismos y sistemas de control de la provisión de medios de implementación (financiamiento y tecnología), etc.

¿Por qué se apuran tanto en crear y constituir de inmediato nuevos mecanismos de mercado sin que hayamos terminado de diseñar el nuevo instrumento legal a ser aprobado en diciembre de 2015 tal como está acordado? ¿No será ésta más bien la intransigencia en lugar de las propuestas y posiciones que piden que este tema sea tratado de manera integral en el marco del nuevo instrumento legal?

Tenemos preocupaciones de fondo con respecto a los nuevos mecanismos de mercados de carbono y al enfoque con el que pretenden crearse. Cuando leemos con cuidado los documentos de propuestas de algunos países desarrollados, sobre nuevos mecanismos de mercado, la conclusión a la que llegamos es que estos apuntan en el largo plazo:

*  A evitar la responsabilidad doméstica de reducción de emisiones en los países desarrollados y transferirla a través de OFFSETS a países en desarrollo.

*     A generar oportunidades de negocios que asocien mercados de carbono con mercados de tecnologías de mitigación.

*     A transferir las fuentes de financiamiento a los mercados, de tal modo que ya no sean los fondos públicos de países desarrollados los que provean los recursos financieros sino que las fuentes “legalmente” establecidas sean los mercados. La consecuencia de largo plazo es que el país que no se incorpore a redes de mercados de carbono no cuenta con financiamiento para mitigación y adaptación.

*     A reducir, y en el largo plazo, eliminar el peso de la responsabilidad de provisión de medios de implementación (financiamiento y tecnología) de parte de países desarrollados y transferirlos a países en desarrollo.

*   A promover la construcción nacional de marcos legales e institucionales habilitantes y facilitadores de inversiones en mercados de carbono, tecnologías de mitigación e inversiones en mitigación de parte de capitales interesados en esos rubros.

Esto último tiene graves implicaciones porque  apunta a crear un sistema de monitoreo no sólo de nuestras acciones de mitigación sino incluso de nuestros sistemas legales de inversiones y comercio, así como de nuestros acuerdos y tratados de inversiones, de tal modo que para articular un país a mercados de carbono primero se examine su grado de apertura a inversiones y mercados. Esto que parece una obsesión no lo es; Bolivia precisamente observó esa intención expresada en el párrafo 6 de la decisión de la COP19 sobre el programa de financiamiento de largo plazo porque apuntaba a esa dirección.

Es francamente preocupante que se quiera usar mecanismos de financiamiento y de mercados de carbono como Caballos de Troya para  crear lo que no se pudo por la vía de acuerdos de libre comercio, abriendo las puertas de todas las inversiones que pudieran relacionarse directa o indirectamente con mitigación o adaptación climática.

Estas son algunas de las razones por las que Bolivia pone un freno a una agenda de mercados con estas connotaciones aún a riesgo de ser visto como intransigente y tener mala fama, como se menciona en el aludido artículo.

Por lo demás, es pertinente y adecuado que toda discusión sobre mercados de carbono -discusión en la que Bolivia está dispuesta a embarcarse con sus propios argumentos técnicos y también políticos (porque esta es, nos guste o no, una agenda política y una agenda de desarrollo)- se haga en el marco del diseño de un nuevo instrumento legal, y no se pretenda crear nuevos mecanismos de un plumazo, al margen y en paralelo a un instrumento legal que debe ser integral.

No nos preocupa gozar de mala fama sobre este tema porque si se trata de cuidar la integridad ambiental  es nuestra obligación advertir al mundo de los riesgos de crear nuevos mecanismos de mercado en un contexto en que los propios mercados existentes en lugar de coadyuvar a resolver la crisis climática la agravan. En todo caso, para el futuro, además de identificar la fama de los países sería pertinente que también se analicen los argumentos que provocan las mismas.

Mitigación y Reglas Estrictas para Cerrar la Brecha de Carbono

Compartimos la preocupación sobre el hecho que no existen claras señales para reducir la brecha de carbono y que la ruta a una temperatura menor a 2°C no está siendo garantizada, Requerimos para ello mayor ambición en mitigación, pero también requerimos que se orienten en dos direcciones: una distribución equitativa del presupuesto de carbono disponible y medidas basadas en reglas estrictas para la mitigación.

Lo primero supone distribuir el presupuesto disponible conforme a criterios de responsabilidad histórica, población, pobreza, circunstancias nacionales, capacidades técnicas y tecnológicas. Por supuesto esto debe enmarcarse en el cambio de visiones y modelos de desarrollo orientándolos a la armonía con la naturaleza y al vivir bien. Una distribución semejante requiere decisiones multilaterales.

No es equitativo que los países desarrollados hayan decidido que del presupuesto máximo de 2020 (44GTCO2eq) ellos tomaran 37%  y que el resto es problema de los demás, del conjunto de países en desarrollo que tienen el 83% de la población mundial. Y claro, ahí resulta que países que tienen 400 millones de pobres como la India tienen que tener -a los ojos de una mirada sesgada que solo ve gases de efecto invernadero que se emiten y se reducen- también compromisos drásticos de mitigación. Necesitamos una visión más amplia que nos ayude a distribuir mejor los esfuerzos de mitigación y no nos haga ver a todos los países iguales. Aquí viene precisamente el tema de responsabilidad común pero diferenciada que forma parte de un debate relacionado con la responsabilidad histórica y es más que una simple contienda de intransigentes del sur con los del norte.

No es cierto, por otra parte, que en la COP19 se haya acordado un criterio de reducción de emisiones específico para países en desarrollo. El artículo aquí comentado dice de manera imprecisa que “en el caso de los países en desarrollo estas reducciones se calcularían frente a un escenario de aumento de emisiones “business as usual”, es decir, no se trata de reducciones reales” Esta es una conclusión absolutamente equivocada. Los países en desarrollo presentaremos distintos tipos de contribuciones de mitigación, algunos harán compromisos cuantificados por intensidad de carbono (la relación carbono y unidad de PIB), otros presentarán acciones de mitigación que tendrán  un correlato en términos de porcentajes o cantidades de carbono reducidas, limitadas o capturadas. China e India ya hicieron una oferta desde el frustrado acuerdo de Copenhague, así como Brasil. Sin duda esperamos todos que los países emergentes hagan significativos esfuerzos, y algunos de ellos tienen efectivamente capacidades para hacer esfuerzos ambiciosos.

En el artículo aquí comentado hay un conjunto de imprecisiones y juicios extraños. Por ejemplo se dice que  “Los países del Norte querían usar el término más fuerte “obligaciones””. Esto es también falso. En primer lugar los llamados países del norte no actúan como bloque en este tema y en segundo lugar los conceptos tratados en los textos de negociación eran “compromisos” y “contribuciones”. “Obligación” es el concepto que más han evitado varios países del norte, en particular los que se salieron del Protocolo de Kioto y de su segundo período de compromisos. Y es pues elementalmente equilibrado decir que varios países desarrollados también han incrementado sus emisiones, incluso varios de los que son parte del bloque de la Unión Europea.

Según las estimaciones elaboradas en el marco del Grupo Subsidario de Implementación (SBI) del UNFCCC[3], las emisiones de países Anexo I (AI) aumentaron de 17.3 GTCO2eq en 2011 a 19 GTCO2eq en 2012 (excluyendo LULUCF), es decir están al mismo nivel que sus emisiones de 1990. Hay países AI que han incrementado sus emisiones de manera sustancial al año 2011 (excluyendo LULUCF), Australia ha aumentado en 32,2%, España en 23,9%, Portugal en 14,8%, Noruega en 6% y la mayor parte de estas emisiones son de Dióxido de Carbono. Incluso Estados Unidos incrementó sus emisiones en 8% (excluyendo LULUCF), pero extrañamente el artículo aquí comentado le pronostica amablemente (no sabemos con qué base de datos) una “…leve tendencia a bajar, debido a la sustitución de carbón por gas natural”.

En tanto se enfila la artillería contra los intransigentes países del sur, se expresa que los países de norte tenían la buena voluntad de establecer “obligaciones” pero fueron frustrados en su cometido.

Pero, vamos pensando en soluciones concretas. Con respecto a las  medidas de mitigación, si se aplican las REGLAS ESTRICTAS como lo sugiere el propio informe del PNUMA titulado “Brecha de Carbono” (véase la versión 2011 y las versiones posteriores) podemos reducir sustancialmente la brecha de carbono calculada en 12 GTCO2eq para 2020. Siguiendo el informe del PNUMA se podrían implementar las siguientes medidas:

*     Elevar el nivel de ambición de las ofertas de reducción de emisiones podría aportar con 2 GTCO2eq reducidas.

    Minimizar y mejor aún eliminar el uso de los créditos de LULUCF (Uso de la Tierra, cambio de Uso de la Tierra y Bosques) podría aportar con 3 GTCO2eq. Esto es importante porque apunta a evitar el uso de mecanismos muy poco claros para garantizar una contabilidad confiable de captura de carbono.

*    Evitar el uso de mercados, los offsets (acciones de mitigación que generan créditos de carbono, realizadas fuera de los países que adquieren dichos créditos) y la doble contabilidad (contar dos veces los mismos créditos de carbono generados por offsets, a favor del comprador y del huésped en los que se realizan las acciones de mitigación). Lo cual puede aportar con 1,5 GTCO2eq.

Con reglas estrictas se podrían reducir 6,5 GTCO2eq, es decir, más de la mitad de la brecha. Estas reglas implican decisiones políticas, técnicas y legales. Una de ellas es justamente evitar el uso de offsets y mercados de carbono. Los riesgos de mecanismos de mercados de carbono generalizados podrían disparar las 1,5 GTCO2eq antes mencionadas hacia números muy grandes.

Obviamente el tema de mercados no es un tema de discusión sino de decisión para algunos países desarrollados; y a pesar de nuestra “mala fama” no dudaremos en seguir apuntando con preocupación estos riesgos y la necesidad de evitar el uso de estos mecanismos.

Bosques
Otro tema en el que se equivoca o al menos plantea una extraña confusión el artículo en cuestión, es el de REDD+. El artículo menciona que “Aunque Bolivia discuta el uso de mecanismos de mercado, varios países con bosques tropicales se mostraron contentos por contar ahora con fondos y mecanismos financieros bajo la modalidad de REDD+”. La redacción pareciera insinuar que muchos países están de acuerdo con fondos de mercado y Bolivia es el único solitario e intransigente que insiste el asunto de mercados en el marco de acciones relacionadas con bosques.

En realidad, fueron Brasil y Bolivia, además de otros países del  LMDC los que se opusieron al vínculo de las acciones de bosques (incluyendo REDD) con mercados de carbono. Brasil tiene sus propias razones, más prácticas y se relacionan con la posibilidad de que los recursos financieros fluyan sin la limitación de vincularlos a mercados de carbono.  Desde la COP18, Brasil ha sido renuente a que avance el tema de nuevos mecanismos de mercado y su vínculo con bosques, posición con la que Bolivia ha encontrado acuerdo común.

Finamente el problema no es estar “contento” o no; se trata de garantizar un flujo permanente, predecible y sostenible de recursos financieros para las acciones de mitigación en bosques y también para las acciones de adaptación.

Pero aquí el logro de Bolivia es que ha logrado posicionar una alternativa a REDD+  denominada Enfoque Conjunto de Mitigación y Adaptación para el Manejo Integral y Sustentable de los Bosques; y ha logrado igualmente que se dé un mandato a la “Comisión Permanente de Finanzas” para el financiamiento de este enfoque.

Sobre financiamiento
Es importante aclarar algunas imprecisiones para evitar confusiones. En el artículo en cuestión se dice que el aporte de algunos países desarrollados para el fondo de adaptación (fondo que subsiste con un porcentaje de las transacciones del mercado de carbono legal en el marco del Protocolo de Kioto) es de 100 mil millones de dólares, cuando en realidad es de 100 millones de dólares (véase el párrafo 7 de la decisión de la COP19 sobre el programa de trabajo de financiamiento a largo plazo). Este es un detalle que cuenta pues precisamente nos pone en evidencia la crisis financiera en la que se debate el sistema institucional de cambio climático.

Otra imprecisión es la mencionada oferta de los países desarrollados para el período 2010 a 2012 que fue de 30 mil millones (no de 10 mil millones como dice el artículo), que corresponden al fondo de financiamiento rápido (fast start finance), y que al final resultaron ser préstamos en un 48%, y fondos correspondientes a la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) en un 80%, es decir no fueron evidentemente fondos NUEVOS Y ADICIONALES a la AOD como lo habían anunciado los ofertantes del fast start finance.

Sobre el mecanismo de pérdidas y daños

Este es sin duda uno de los mayores logros del G77+China. Bolivia ha tenido el honor de coordinar este tema por el grupo de los 77 más china por más de dos años. Le ha correspondido en consecuencia a nuestra delegación preparar los borradores de documentos y dirigir las negociaciones muchas veces en el formato de una sola voz, es decir, solo la voz del coordinador representa al grupo en las sesiones de negociación. Formato inédito en este escenario de cambio climático donde el grupo no encontraba fácilmente agendas comunes.

El mecanismo internacional de daños y pérdidas tendrá un Directorio Ejecutivo conformado por dos representantes de varias entidades de cambio climático en funcionamiento, realizará su primera reunión en marzo de 2014 y deberá elaborar su plan de trabajo de 2 años.

Entre las funciones de este  mecanismo se pueden detallar las siguientes: 

*    Colectar y manejar información sobre impactos de eventos extremos relacionados con el cambio climático.

*    Proveer información sobre buenas prácticas, experiencias y lecciones aprendidas en el marzo de la gestión de impactos de eventos extremos.

*      Proveer a los países en desarrollo, apoyo y guía técnica pata atender impactos de eventos extremos.

*  Facilitar y movilizar apoyo incluyendo tecnología, financiamiento y desarrollo de capacidades

La creación de este mecanismo, que es, en pocas palabras, una nueva institución de Naciones Unidas, es una “victoria”, como lo señala el artículo en cuestión; la misma que ha sido en gran parte resultado de la conducción de un proceso de más de dos años bajo la responsabilidad de  la delegación de Bolivia.

Aquí por lo visto a pesar de haber sido persistentes o para algunos “intransigentes”, no hemos tenido tan “mala fama”.

Por lo demás, queda pendiente un arduo trabajo para hacer realidad los logros mencionados y para avanzar en soluciones de fondo en cuanto a compromisos de mitigación. Sin duda los países desarrollados tienen que tomar el liderazgo y los países emergentes deben hacer esfuerzos significativos. Se ha establecido ya que para 2015 todos los países deben presentar contribuciones; esperamos que están sean efectivamente ambiciosas. En lo que hace al Mecanismo Internacional de Daños y Pérdidas nos corresponde la tarea de fortalecerlo y en un plazo de 3 años, como establece la decisión que lo crea, dotarle de la autonomía necesaria para que empiece a cumplir plenamente sus funciones.






[1] Este artículo expresa las opiniones personales del autor.
[2] http://cambioclimatico-bolivia.org/pdf/cc-20131202-Resultados___.pdf
[3] Véase FCCC/SB/2013/19, NATIONAL GAS INVENTORY DATA FOR THE PERIOD 1990-2011.