René Orellana Halkyer*
El proceso de cambio en marcha en Bolivia desde 2006 con el ascenso de Evo Morales a la presidencia, ha logrado históricos resultados en agua y saneamiento y enfrenta sin duda grandes
retos en un contexto de cambio climático. En 11 años (desde 2006 al 2016) la inversión en agua
potable y saneamiento básico fue de 10.323 millones de bolivianos.
La cobertura nacional de servicios de agua potable subió de 71,7% en 2005 a 84,9% en 2015 beneficiando a más de 2.131.866 habitantes. En el marco Naciones Unidas sobre Cambio Climático en 2015 el gobierno boliviano presentó su Contribución Prevista Determinada Nacionalmente, la misma que establece con respecto a agua cuatro variables principales: i) cobertura de agua potable; ii) almacenamiento de agua; iii) cobertura de riego; y iv) gestión social comunitaria del agua.
Una mirada a los avances en Bolivia
En 2006 se inicia en Bolivia un nuevo ciclo en la historia con el ascenso a la presidencia del presidente Evo Morales. Después de un largo y complejo período de luchas sociales contra un modelo neoliberal de economía y Estado que promovió la privatización de los servicios básicos en las ciudades metropolitanas, dejó en manos de las Entidades de Prestación de Servicios de Agua Potable de las ciudades la ampliación de cobertura con recursos propios o créditos caros transferidos a la economía de los usuarios y limitó sustancialmente la inversión pública en saneamiento básico en las áreas rurales y urbanas.
Una de las prioridades del “Proceso de Cambio” (iniciado en Bolivia con el ascenso a la presidencia de Evo Morales en 2006) por lo antes expuesto ha sido la solución a los problemas de escasez de fuentes de agua, las bajas coberturas en agua potable y saneamiento, la debilidad institucional de los prestadores de servicios. Sin duda, el reto de resolver esos problemas suponía invertir considerables recursos económicos, pero también desarrollar políticas integrales que aborden otras dimensiones del
sector de agua y saneamiento que se relacionan con la gestión de los sistemas (entre ellas, su institucionalidad local) la participación social en los procesos de gestión, pero también en el control y la planificación local para mejorar la prestación de servicios de agua potable y saneamiento. Por otra parte, una característica notable en la gestión de los servicios fue el vacío de institucionalidad de regulación a tono con el enfoque de transformaciones legales y constitucionales emprendidas siguiendo los mandatos de la Guerra del Agua expresados en los cambios efectuados en la Ley 2066 de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario.1
En resumen, los retos a afrontar al inicio del proceso de la gestión gubernamental del proceso de cambio eran los siguientes:
1. Concluir el marco normativo de agua configurado ya en sus mandatos específicos en la Ley 2066.
2. Diseñar el nuevo marco institucional y ponerlo en marcha ejecutando las siguientes acciones: regulación, asistencia técnica, fortalecimiento institucional de las Entidades de Prestación de Servicios de Agua y Saneamiento (epsa), desarrollo comunitario, gestión de los procesos de inversión.
3. Fortalecimiento de las epsa, mejorando su eficiencia y su capacidad de administración e inversión en la prestación de servicios, así como sus instrumentos de planificación e implementación de sus planes.
4. Planificación de la inversión en el sector y construcción de información sobre los avances en las metas de provisión de servicios y mejoramiento de acceso a fuentes de agua y saneamiento.
5. Desarrollar inversiones significativas en el sector de manera planificada.
6. Avanzar de manera significativa en el cumplimiento de metas en agua y saneamiento, así como en manejo integral de cuencas y gestión del riego.
Con dificultades, sin duda, se han hecho avances importantes en cada uno de los puntos antes mencionados. La construcción del marco normativo (punto 1) ha tenido complicaciones. No se ha podido completar el cuerpo jurídico sectorial desarrollando la Ley Marco de Aguas que hubiera permitido configurar en plenitud la legislación y la regulación, incluyendo todos los usos del agua, en particular el destinado a usos industriales y extractivos, así como la regulación del vertido de aguas residuales de ese sector. Actualmente, por tanto, sigue en vigencia la Ley de Aguas de 1906.
No obstante, sobre la base de la Ley 2066 cuyos elementos centrales (como el régimen de derechos que garantiza la prestación de servicios de sistemas comunitarios, sociales y públicos) han sido incorporados en la nueva Constitución Política del Estado Plurinacional (cpe) se desarrolló normativa administrativa de gran utilidad, en particular para la puesta en acción del marco institucional correspondiente al reto 2.
Con respecto a este reto cabe destacar que se crearon varias instituciones, entre ellas: la Autoridad de Control y Fiscalización de Agua Potable y Saneamiento (aaps), el Servicio Nacional para la Sostenibilidad de Servicios en Saneamiento Básico (senasba) y la Entidad Ejecutora de Medio Ambiente y Agua (emagua).
La primera con el rol de fiscalización y control social de las Entidades de Prestación de Servicios de Agua y Saneamiento; la segunda con el rol de fortalecer institucionalmente las epsa en temas administrativos, de gestión, en acceso a tecnología y en participación y control social mediante proyectos de desarrollo comunitario (descom). La tercera fue creada en un contexto de sobrecarga de proyectos e inversiones en las entidades ejecutoras en particular en el Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social (fps), lo que exigía constituir una entidad ejecutora especializada en proyectos de agua, saneamiento y medio ambiente, facilitando por tanto la administración de recursos financieros y
agilizando la ejecución de los proyectos en un contexto de priorización de la agenda del agua.
El Ministerio de Medio Ambiente y Agua (mmaya) debería jugar el rol de articulador y coordinador de los esfuerzos de este conjunto de instituciones.
Quedan desafíos pendientes actualmente en cuanto a fortalecer estas entidades en un contexto complejo de escasez de agua y sequias recurrentes y prolongadas. Y justamente corresponde poner atención al tercer reto relacionado con el fortalecimiento de las epsa.
La última crisis de escasez de agua vivida en la ciudad de La Paz en 2016 da cuenta de una serie de problemas de gestión atribuibles principalmente a la administración directa de los servicios de agua potable y saneamiento básico y a la debilidad técnica de la entidad reguladora. Las epsa deben contar con un acompañamiento cercano de la entidad reguladora, la cual debe verificar el cumplimiento de metas anuales, implementación de Planes de Desarrollo Quinquenal (pdq), planes de inversión, sostenibilidad financiera, estructuras tarifarias adecuadas y coherentes con los pdq, cubriendo los costos necesarios incluyendo los relacionados con contrapartes para inversiones, cumplimiento de indicadores de eficiencia (como número de funcionarios por conexiones), sistemas administrativos, entre otros.
Un tema central al que se debe prestar atención es la tecnología para agua potable y tratamiento de aguas residuales, tecnología que debe ser adecuada a la escala y condiciones de cada una de las epsa. Aquí se requiere una acción, más proactiva de las instituciones antes señaladas, con el liderazgo del mmaya.
En cuanto a la planificación nacional y subnacional se han dado sin duda pasos importantes. El sector de agua y saneamiento cuenta con planes de nivel nacional, y las gobernaciones y municipios han desarrollado complejos planes de agua, saneamiento e incluso de fortalecimiento de epsa. Cabe también destacar que se han elaborado Planes Maestros de varias ciudades del país que sintetizan la información básica, e identifican los proyectos y programas centrales y estratégicos a ser desarrollados para resolver las carencias de servicios de agua potable y pobreza con un horizonte de largo plazo.
También es destacable que el plan nacional de agua y saneamiento básico ha sido aprobado en el marco de la Ley del Sistema de Planificación Integral del Estado (spie) y se desprende del Plan de Desarrollo Económico y Social (pdes). También debemos resaltar que la Contribución Prevista Determinada Nacionalmente del Estado Plurinacional de Bolivia (cpdn) presentada a Naciones Unidas, establece metas e inversiones en agua potable, saneamiento y riego con un enfoque integral (de adaptación, mitigación y desarrollo).
Con respecto a las inversiones notamos el salto en presupuestos y ejecución de los mismos en los últimos 11 años (desde 2006 al 2016), que dan cuenta de la prioridad que el sector ha tenido en la agenda nacional de desarrollo.
En cuanto a inversiones en el sector agua y saneamiento debemos resaltar lo siguiente:
– Entre 2006 y 2016, en un período de 11 años, la inversión en agua potable y saneamiento básico fue de 10.323 millones de bolivianos.
– Solamente entre 2011 y 2015 en los programas Mi Agua i, ii y iii se invirtieron 2.645 millones de bolivianos en riego y agua potable en un total de 2.845 proyectos.
En cuanto a cumplimiento de metas en agua, saneamiento y riego, cabe destacar lo siguiente:
– La cobertura nacional de servicios de agua potable subió de 71,7% en 2005 a 84,9% en 2015.
– En el área urbana la cobertura de agua potable subió a 92,78% y en el área rural a 67,77% para 2015.
– La población beneficiada por proyectos de agua potable en el período 2006 – 2014 fue de 2.131.866 habitantes.
Se realizaron 394.672 conexiones de agua potable entre 2006 y 2014.
– La cobertura nacional de saneamiento básico subió de 43,5% el 2005 al 57,4% el 2015.
– En el área urbana la cobertura de saneamiento al 2015 alcanzó el 64,21% y en el área rural el 42,92%
– La población beneficiada con proyectos de alcantarillado sanitario entre 2006 y 2004 fue de 1.313.950 habitantes.
Sin duda el panorama nacional ha cambiado sustancialmente, no obstante quedan desafíos significativos que hay que encarar, mismos que están contemplados en las acciones del Estado, en la Agenda Patriótica, el Plan de Desarrollo Económico y Social (pdes) y los planes sectoriales de nivel nacional y subnacional.
El Plan de Desarrollo Económico y Social (pdes) y las metas futuras
La Agenda Patriótica ha definido varios pilares centrales en la agenda del agua, riego y cuencas (véase pilares 2, 6 y 9), la universalización de los servicios básicos, la soberanía productiva con diversificación y la soberanía ambiental con desarrollo integral para el 2025 y, por otra parte, el pdes ha establecido las siguientes
metas para el 2020:
– Incrementar la cobertura de servicios de agua potable en el área urbana al 95% y al 80% en el área rural.
– Incrementar la cobertura de servicios de alcantarillado y saneamiento básico en el área urbana y rural a 70% y 60% respectivamente.
– Incrementar la superficie de riego de 362 mil a 700 mil hectáreas.
– Lograr que 14 cuencas implementen planes y acciones de gestión integral.
– Lograr 225 microcuencas intervenidas con acciones de gestión integral y manejo integral de cuencas.
En los próximos años están previstas varias inversiones concretas a ser desarrolladas en el marco de proyectos financiados por distintas fuentes (entre ellas los bancos multilaterales de desarrollo y organismos financieros de diversos países). Es importante anotar que el gobierno nacional ha establecido como una de sus prioridades la inversión en agua y la ampliación de los servicios. Programas especiales en el área rural y en el área urbana serán implementados de manera intensiva en el período correspondiente al plan quinquenal (hasta el año 2020).
Los programas nacionales Mi Agua, Mi Riego y Mi Presa dan cuenta de ello, así como los proyectos contemplados en el Plan de Emergencia del Agua de 2016 elaborado para implementar proyectos con soluciones estructurales y de corto plazo para afrontar la escasez de fuentes de agua que afectó a varias ciudades de Bolivia en especial La Paz.
La Contribución Prevista Determinada Nacionalmente del Estado Plurinacional de Bolivia (cpdn)
En el marco de los compromisos globales acordados en la Conferencia de Países de la Convención de Naciones Unidas sobre Cambio Climático para aportar con soluciones a la crisis climática (con compromisos de mitigación y adaptación al cambio climático) el año 2015 el Presidente Evo Morales hizo entrega oficial de la Contribución Prevista Determinada Nacionalmente del Estado Plurinacional de Bolivia (cpdn) en manos de Ban ki moon. La Contribución establece resultados con un enfoque integral en tres ámbitos: agua, energía y bosques.
Con relación al agua se han propuesto resultados ambiciosos para el 2030. Los mismos que están presentados en dos escenarios: con esfuerzo nacional y con cooperación internacional. Por esfuerzo nacional se entiende la capacidad de implementación de proyectos con recursos nacionales o financiamiento externo (créditos) en condiciones no concesionales y no preferenciales. Por cooperación internacional entenderemos los recursos financieros y tecnológicos otorgados a Bolivia en forma de transferencias, recursos no reembolsables, recursos concesionales y preferenciales.
A continuación, en el Cuadro 1 observaremos los resultados propuestos por la cpdn de Bolivia y las acciones definidas para acometer los mismos.
