Comentarios sobre la COP19
¿La Intransigencia de los mercados de carbono o los
intransigentes del sur?
René Orellana H.[1]
He leído recientemente
un artículo publicado por medios electrónicos, titulado “Resultados de la Conferencia Climática COP19
de Varsovia” escrito por el señor Dirk Hoffman[2],
en el que se hace un balance de la COP19 y de manera muy intermitente se emiten
juicios a manera de evaluación de la
participación de Bolivia en dicho evento.
Por lo expuesto en
dicho artículo sobre un tema en el que me correspondió especial responsabilidad
considero que es necesario hacer algunas precisiones y proveer insumos para
enriquecer el análisis.
Nuevos mecanismos de mercados de carbono
El mencionado
artículo menciona que el tema de “prevención de la puesta en marcha de nuevos
mecanismos de mercado” ha sido uno de los temas a los que Bolivia ha dirigido
sus esfuerzos; en este sentido menciona que nuestra posición al respecto ha
hecho que Bolivia sea vista como
“intransigente” y que goce de “mala fama entre negociadores europeos”.
Efectivamente en la
COP19 se produjo un debate intenso sobre la creación de nuevos mecanismos de
mercado de carbono y mecanismos no basados en mercados de carbono. Pero no fue Bolivia
el único país que se opuso a que se aprueben nuevos mecanismos de mercado en la
COP19, sino al menos 25 países del Grupo de Países de Afinidad (LMDC por su
sigla en inglés), y el Grupo Africano que expresó en una sola voz a través de
su representante su desacuerdo con la creación de nuevos mecanismos en ese
momento. Los países que hemos señalado manifestaron este desacuerdo en la sesión
plenaria de cierre del grupo subsidiario técnico y científico denominado SBSTA
(en la madrugada del 17 de noviembre) proponiendo que el tema se siga tratando
con paciencia y de manera técnica en la Sesión 40 del SBSTA (a lo largo del año
2014). Incluso Brasil se opuso a que se avance en este tema.
De modo que no se
trata de un solo país que habría bloqueado de manera solitaria e
“intransigente”, el asunto es más complejo.
La postura de
Bolivia sobre mercados es sin duda vista de forma negativa por algunos delegados.
Lo lamentamos, pero no es nuestro interés hacernos de buena fama en estos
escenarios internacionales sino de presentar propuestas y posiciones que
contribuyan a resolver la crisis climática.
Nuestras críticas a
los mercados de carbono se fundamentan
en el peligro de la doble contabilidad de reducciones de emisiones que pueden
implicar los mercados, la legalización de mercados negros de carbono (armados
por quienes no entraron en el 2do período de compromisos del Protocolo de
Kioto, precisamente para evitar la legalidad y la institucionalidad del
protocolo) sin certidumbre de una institucionalidad y una regulación que nos
garantice que los mercados no terminen más bien encubriendo mayores emisiones.
Nos preocupa la obsesión
y también la intransigencia de crear mercados nuevos sin que siquiera hayamos
acordado y aprobado el nuevo instrumento legal que sustituirá al Protocolo de
Kioto y que tendrá una estructura completa con instituciones, normas, reglas de
contabilidad, sistemas de compromisos, arreglos institucionales, sistemas de
obligaciones, sistemas de monitoreo y control de acciones de mitigación, mecanismos
y sistemas de control de la provisión de medios de implementación
(financiamiento y tecnología), etc.
¿Por qué se apuran
tanto en crear y constituir de inmediato nuevos mecanismos de mercado sin que hayamos
terminado de diseñar el nuevo instrumento legal a ser aprobado en diciembre de
2015 tal como está acordado? ¿No será ésta más bien la intransigencia en lugar
de las propuestas y posiciones que piden que este tema sea tratado de manera
integral en el marco del nuevo instrumento legal?
Tenemos preocupaciones
de fondo con respecto a los nuevos mecanismos de mercados de carbono y al
enfoque con el que pretenden crearse. Cuando leemos con cuidado los documentos
de propuestas de algunos países desarrollados, sobre nuevos mecanismos de
mercado, la conclusión a la que llegamos es que estos apuntan en el largo
plazo:
* A
evitar la responsabilidad doméstica de reducción de emisiones en los países
desarrollados y transferirla a través de OFFSETS a países en desarrollo.
* A generar oportunidades de negocios que
asocien mercados de carbono con mercados de tecnologías de mitigación.
* A transferir las fuentes de
financiamiento a los mercados, de tal modo que ya no sean los fondos públicos
de países desarrollados los que provean los recursos financieros sino que las
fuentes “legalmente” establecidas sean los mercados. La consecuencia de largo
plazo es que el país que no se incorpore a redes de mercados de carbono no
cuenta con financiamiento para mitigación y adaptación.
* A reducir, y en el largo plazo, eliminar
el peso de la responsabilidad de provisión de medios de implementación (financiamiento
y tecnología) de parte de países desarrollados y transferirlos a países en
desarrollo.
* A promover la construcción nacional de marcos
legales e institucionales habilitantes y facilitadores de inversiones en
mercados de carbono, tecnologías de mitigación e inversiones en mitigación de
parte de capitales interesados en esos rubros.
Esto último tiene graves
implicaciones porque apunta a crear un
sistema de monitoreo no sólo de nuestras acciones de mitigación sino incluso de
nuestros sistemas legales de inversiones y comercio, así como de nuestros
acuerdos y tratados de inversiones, de tal modo que para articular un país a
mercados de carbono primero se examine su grado de apertura a inversiones y
mercados. Esto que parece una obsesión no lo es; Bolivia precisamente observó
esa intención expresada en el párrafo 6 de la decisión de la COP19 sobre el
programa de financiamiento de largo plazo porque apuntaba a esa dirección.
Es francamente
preocupante que se quiera usar mecanismos de financiamiento y de mercados de
carbono como Caballos de Troya para crear
lo que no se pudo por la vía de acuerdos de libre comercio, abriendo las
puertas de todas las inversiones que pudieran relacionarse directa o
indirectamente con mitigación o adaptación climática.
Estas son algunas
de las razones por las que Bolivia pone un freno a una agenda de mercados con
estas connotaciones aún a riesgo de ser visto como intransigente y tener mala fama,
como se menciona en el aludido artículo.
Por lo demás, es
pertinente y adecuado que toda discusión sobre mercados de carbono -discusión
en la que Bolivia está dispuesta a embarcarse con sus propios argumentos técnicos
y también políticos (porque esta es, nos guste o no, una agenda política y una
agenda de desarrollo)- se haga en el marco del diseño de un nuevo instrumento
legal, y no se pretenda crear nuevos mecanismos de un plumazo, al margen y en
paralelo a un instrumento legal que debe ser integral.
No nos preocupa
gozar de mala fama sobre este tema porque si se trata de cuidar la integridad
ambiental es nuestra obligación advertir
al mundo de los riesgos de crear nuevos mecanismos de mercado en un contexto en
que los propios mercados existentes en lugar de coadyuvar a resolver la crisis
climática la agravan. En todo caso, para el futuro, además de identificar la
fama de los países sería pertinente que también se analicen los argumentos que
provocan las mismas.
Mitigación y Reglas Estrictas para Cerrar la Brecha de Carbono
Compartimos la
preocupación sobre el hecho que no existen claras señales para reducir la
brecha de carbono y que la ruta a una temperatura menor a 2°C no está siendo garantizada,
Requerimos para ello mayor ambición en mitigación, pero también requerimos que
se orienten en dos direcciones: una distribución equitativa del presupuesto de
carbono disponible y medidas basadas en reglas estrictas para la mitigación.
Lo primero supone
distribuir el presupuesto disponible conforme a criterios de responsabilidad
histórica, población, pobreza, circunstancias nacionales, capacidades técnicas
y tecnológicas. Por supuesto esto debe enmarcarse en el cambio de visiones y
modelos de desarrollo orientándolos a la armonía con la naturaleza y al vivir
bien. Una distribución semejante requiere decisiones multilaterales.
No es equitativo
que los países desarrollados hayan decidido que del presupuesto máximo de 2020
(44GTCO2eq) ellos tomaran 37% y que el
resto es problema de los demás, del conjunto de países en desarrollo que tienen
el 83% de la población mundial. Y claro, ahí resulta que países que tienen 400
millones de pobres como la India tienen que tener -a los ojos de una mirada
sesgada que solo ve gases de efecto invernadero que se emiten y se reducen-
también compromisos drásticos de mitigación. Necesitamos una visión más amplia
que nos ayude a distribuir mejor los esfuerzos de mitigación y no nos haga ver a
todos los países iguales. Aquí viene precisamente el tema de responsabilidad
común pero diferenciada que forma parte de un debate relacionado con la
responsabilidad histórica y es más que una simple contienda de intransigentes del
sur con los del norte.
No es cierto, por
otra parte, que en la COP19 se haya acordado un criterio de reducción de
emisiones específico para países en desarrollo. El artículo aquí comentado dice
de manera imprecisa que “en el caso de los países en desarrollo estas reducciones se calcularían
frente a un escenario de aumento de emisiones “business as usual”, es
decir, no se trata de reducciones reales” Esta es una conclusión absolutamente
equivocada. Los países en desarrollo presentaremos distintos tipos de
contribuciones de mitigación, algunos harán compromisos cuantificados por
intensidad de carbono (la relación carbono y unidad de PIB), otros presentarán
acciones de mitigación que tendrán un
correlato en términos de porcentajes o cantidades de carbono reducidas,
limitadas o capturadas. China e India ya hicieron una oferta desde el frustrado
acuerdo de Copenhague, así como Brasil. Sin duda esperamos todos que los países
emergentes hagan significativos esfuerzos, y algunos de ellos tienen
efectivamente capacidades para hacer esfuerzos ambiciosos.
En el artículo aquí
comentado hay un conjunto de imprecisiones y juicios extraños. Por ejemplo se
dice que “Los países del Norte querían usar el término
más fuerte “obligaciones””. Esto es también falso. En
primer lugar los llamados países del norte no actúan como bloque en este tema y
en segundo lugar los conceptos tratados en los textos de negociación eran
“compromisos” y “contribuciones”. “Obligación” es el concepto que más han
evitado varios países del norte, en particular los que se salieron del
Protocolo de Kioto y de su segundo período de compromisos. Y es pues
elementalmente equilibrado decir que varios países desarrollados también han
incrementado sus emisiones, incluso varios de los que son parte del bloque de
la Unión Europea.
Según las
estimaciones elaboradas en el marco del Grupo Subsidario de Implementación
(SBI) del UNFCCC[3], las
emisiones de países Anexo I (AI) aumentaron de 17.3 GTCO2eq en 2011 a 19
GTCO2eq en 2012 (excluyendo LULUCF), es decir están al mismo nivel que sus
emisiones de 1990. Hay países AI que han incrementado sus emisiones de manera
sustancial al año 2011 (excluyendo LULUCF), Australia ha aumentado en 32,2%,
España en 23,9%, Portugal en 14,8%, Noruega en 6% y la mayor parte de estas
emisiones son de Dióxido de Carbono. Incluso Estados Unidos incrementó sus
emisiones en 8% (excluyendo LULUCF), pero extrañamente el artículo aquí
comentado le pronostica amablemente (no sabemos con qué base de datos) una “…leve tendencia a bajar, debido a la
sustitución de carbón por gas natural”.
En tanto se enfila
la artillería contra los intransigentes países del sur, se expresa que los
países de norte tenían la buena voluntad de establecer “obligaciones” pero
fueron frustrados en su cometido.
Pero, vamos
pensando en soluciones concretas. Con respecto a las medidas de mitigación, si se aplican las REGLAS
ESTRICTAS como lo sugiere el propio informe del PNUMA titulado “Brecha de
Carbono” (véase la versión 2011 y las versiones posteriores) podemos reducir
sustancialmente la brecha de carbono calculada en 12 GTCO2eq para 2020.
Siguiendo el informe del PNUMA se podrían implementar las siguientes medidas:
* Elevar el nivel de ambición de las
ofertas de reducción de emisiones podría aportar con 2 GTCO2eq reducidas.
* Minimizar y mejor aún eliminar el uso de
los créditos de LULUCF (Uso de la Tierra, cambio de Uso de la Tierra y Bosques)
podría aportar con 3 GTCO2eq. Esto es importante porque apunta a evitar el uso
de mecanismos muy poco claros para garantizar una contabilidad confiable de captura
de carbono.
* Evitar el uso de mercados, los offsets (acciones
de mitigación que generan créditos de carbono, realizadas fuera de los países
que adquieren dichos créditos) y la doble contabilidad (contar dos veces los
mismos créditos de carbono generados por offsets, a favor del comprador y del
huésped en los que se realizan las acciones de mitigación). Lo cual puede
aportar con 1,5 GTCO2eq.
Con reglas
estrictas se podrían reducir 6,5 GTCO2eq, es decir, más de la mitad de la
brecha. Estas reglas implican decisiones políticas, técnicas y legales. Una de
ellas es justamente evitar el uso de offsets y mercados de carbono. Los riesgos
de mecanismos de mercados de carbono generalizados podrían disparar las 1,5
GTCO2eq antes mencionadas hacia números muy grandes.
Obviamente el tema
de mercados no es un tema de discusión sino de decisión para algunos países
desarrollados; y a pesar de nuestra “mala fama” no dudaremos en seguir
apuntando con preocupación estos riesgos y la necesidad de evitar el uso de
estos mecanismos.
Bosques
Otro tema en el que
se equivoca o al menos plantea una extraña confusión el artículo en cuestión,
es el de REDD+. El artículo menciona que “Aunque Bolivia discuta el uso de mecanismos
de mercado, varios países con bosques tropicales se mostraron contentos por
contar ahora con fondos y mecanismos financieros bajo la modalidad de REDD+”. La redacción pareciera insinuar que muchos países están de acuerdo
con fondos de mercado y Bolivia es el único solitario e intransigente que
insiste el asunto de mercados en el marco de acciones relacionadas con bosques.
En realidad, fueron
Brasil y Bolivia, además de otros países del LMDC los que se opusieron al vínculo de las
acciones de bosques (incluyendo REDD) con mercados de carbono. Brasil tiene sus
propias razones, más prácticas y se relacionan con la posibilidad de que los
recursos financieros fluyan sin la limitación de vincularlos a mercados de
carbono. Desde la COP18, Brasil ha sido
renuente a que avance el tema de nuevos mecanismos de mercado y su vínculo con
bosques, posición con la que Bolivia ha encontrado acuerdo común.
Finamente el
problema no es estar “contento” o no; se trata de garantizar un flujo
permanente, predecible y sostenible de recursos financieros para las acciones
de mitigación en bosques y también para las acciones de adaptación.
Pero aquí el logro
de Bolivia es que ha logrado posicionar una alternativa a REDD+ denominada Enfoque Conjunto de Mitigación y
Adaptación para el Manejo Integral y Sustentable de los Bosques; y ha logrado
igualmente que se dé un mandato a la “Comisión Permanente de Finanzas” para el
financiamiento de este enfoque.
Sobre financiamiento
Es importante
aclarar algunas imprecisiones para evitar confusiones. En el artículo en
cuestión se dice que el aporte de algunos países desarrollados para el fondo de
adaptación (fondo que subsiste con un porcentaje de las transacciones del
mercado de carbono legal en el marco del Protocolo de Kioto) es de 100 mil
millones de dólares, cuando en realidad es de 100 millones de dólares (véase el
párrafo 7 de la decisión de la COP19 sobre el programa de trabajo de
financiamiento a largo plazo). Este es un detalle que cuenta pues precisamente nos
pone en evidencia la crisis financiera en la que se debate el sistema
institucional de cambio climático.
Otra imprecisión es
la mencionada oferta de los países desarrollados para el período 2010 a 2012 que
fue de 30 mil millones (no de 10 mil millones como dice el artículo), que corresponden
al fondo de financiamiento rápido (fast start finance), y que al final
resultaron ser préstamos en un 48%, y fondos correspondientes a la Ayuda Oficial
al Desarrollo (AOD) en un 80%, es decir no fueron evidentemente fondos NUEVOS Y
ADICIONALES a la AOD como lo habían anunciado los ofertantes del fast start
finance.
Sobre el mecanismo de pérdidas y daños
Este es sin duda
uno de los mayores logros del G77+China. Bolivia ha tenido el honor de coordinar
este tema por el grupo de los 77 más china por más de dos años. Le ha
correspondido en consecuencia a nuestra delegación preparar los borradores de
documentos y dirigir las negociaciones muchas veces en el formato de una sola
voz, es decir, solo la voz del coordinador representa al grupo en las sesiones
de negociación. Formato inédito en este escenario de cambio climático donde el
grupo no encontraba fácilmente agendas comunes.
El mecanismo
internacional de daños y pérdidas tendrá un Directorio Ejecutivo conformado por
dos representantes de varias entidades de cambio climático en funcionamiento, realizará
su primera reunión en marzo de 2014 y deberá elaborar su plan de trabajo de 2
años.
Entre las funciones
de este mecanismo se pueden detallar las
siguientes:
* Colectar y manejar
información sobre impactos de eventos extremos relacionados con el cambio
climático.
* Proveer información sobre
buenas prácticas, experiencias y lecciones aprendidas en el marzo de la gestión
de impactos de eventos extremos.
* Proveer a los países en
desarrollo, apoyo y guía técnica pata atender impactos de eventos extremos.
* Facilitar y movilizar apoyo
incluyendo tecnología, financiamiento y desarrollo de capacidades
La creación de este
mecanismo, que es, en pocas palabras, una nueva institución de Naciones Unidas,
es una “victoria”, como lo señala el artículo en cuestión; la misma que ha sido
en gran parte resultado de la conducción de un proceso de más de dos años bajo
la responsabilidad de la delegación de
Bolivia.
Aquí por lo visto a
pesar de haber sido persistentes o para algunos “intransigentes”, no hemos
tenido tan “mala fama”.
Por lo demás, queda
pendiente un arduo trabajo para hacer realidad los logros mencionados y para
avanzar en soluciones de fondo en cuanto a compromisos de mitigación. Sin duda
los países desarrollados tienen que tomar el liderazgo y los países emergentes
deben hacer esfuerzos significativos. Se ha establecido ya que para 2015 todos
los países deben presentar contribuciones; esperamos que están sean
efectivamente ambiciosas. En lo que hace al Mecanismo Internacional de Daños y
Pérdidas nos corresponde la tarea de fortalecerlo y en un plazo de 3 años, como
establece la decisión que lo crea, dotarle de la autonomía necesaria para que
empiece a cumplir plenamente sus funciones.
