CAMBIO CLIMATICO Y DESARROLLO
Balance de la COP19 y perspectivas de las propuestas de BoliviaRené Orellana Halkyer[1]
Conferencia de Países 19 (COP 19). Balance y Perspectivas
La Conferencia de Países sobre Cambio Climático numero 19 realizada en noviembre de 2013 en Varsovia-Polonia tuvo un desenlace destacado: se acordó la creación de una nueva institución de Naciones Unidas después de una dificultosa negociación en la que Bolivia, en su condición de cabeza de negociación a nombre y en compañía de todos los delegados de países miembros del G77+China, abandonó la negociación del subgrupo que trataba este tema para luego de una acción táctica volver a la mesa de negociación, lográndose finalmente la aprobación de esta nueva entidad mundial en la plenaria final, minutos antes del cierre de a COP19.
La COP19 se realiza en un contexto de discusión de un nuevo instrumento legal de carácter vinculante que sustituirá al Protocolo de Kioto. Este nuevo instrumento legal debe ser concluido el año 2015 y entrar en vigencia el año 2020.
El escenario del debate sobre cambio climático se presenta con una fuerte controversia entre países desarrollados y países en desarrollo. Los países desarrollados ponen énfasis en la agenda post 2020 y en las acciones de mitigación (reducción y limitación de emisiones de gases de calentamiento global), pretendiendo obviar sus responsabilidades de transferencia de financiamiento, tecnología así como su compromiso de contribuir al desarrollo de capacidades a los países en desarrollo para desarrollar acciones de mitigación climática; en esa dirección ponen en cuestión varios principios y compromisos en el marco de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático, en particular el principio de responsabilidad común pero diferenciada.
Las Propuestas de Bolivia en la COP 19
Bolivia definió una agenda compleja para la COP19 con temas centrales que se relacionan con mitigación, adaptación, financiamiento, transferencia de tecnología, consolidación del marco institucional construido para apoyar a países en desarrollo, establecimiento de un instrumento legal que garantice el cumplimiento de las obligaciones de países desarrollados en cuanto a la realización de acciones efectivas de reducción de emisiones con compromisos cuantificados, en fin.
Estos temas están relacionados con el objetivo de lograr soluciones estructurales y sostenibles a la crisis climática.
De manera resumida, los temas cruciales que planteó Bolivia en la COP19 fueron los siguientes:
a) Avanzar en la construcción de una estructura y la definición del alcance del nuevo instrumento legal de cambio climático que regirá desde 2020 y deberá estar plenamente aprobado en 2015. Este instrumento debe ser integral y debe incorporar disposiciones específicas en cuanto al cumplimiento de la obligación de los países desarrollados de proveer recursos financieros y trasferir tecnologías a los países en desarrollo para acciones de mitigación y adaptación.
b) Avanzar en la incorporación de una visión distinta de desarrollo que incorpore a la madre tierra, la armonía con la naturaleza y el vivir bien articulados al derecho al desarrollo y la equidad como principios junto a la llamada Responsabilidad Común pero Diferenciada. Es importante destacar que en la decisión aprobada en la COP18 en Qatar hemos logrado por primera vez incluir la mención a los conceptos/principios de Madre Tierra junto a equidad y derecho al desarrollo. Este logro como marco conceptual y principista debe consolidar la inclusión de estos principios en el documento final de la Conferencia de Desarrollo Sostenible Rio+20 desarrollada en 2012 en Brasil.
c) Garantizar la provisión de recursos financieros para el funcionamiento de la institucionalidad de cambio climático que hoy agoniza por la falta de financiamiento. Nos referimos al Comité de Adaptación, al Comité de Tecnología y la Red de Tecnología, al Fondo Verde del Clima, en fin. Esto es fundamental dado que existe una tendencia a privatizar el financiamiento evitando las obligaciones de los países desarrollados por lo que es importante que se impida en esta COP la intención de convertir el régimen legal e institucional internacional climático en un mercado de tecnologías, mercado de carbono y en una oportunidad de negocios, créditos, en fin.
d) Lograr avances sustanciales en la aprobación de un programa de acción inmediata para el periodo 2014-2020 que incluya acciones de mitigación, compromisos ambiciosos de mitigación de los países desarrollados (quienes tiene la obligación de tomar el liderazgo en este tema) y compromisos de provisión de recursos y apoyo técnico para acciones de adaptación, desarrollo de capacidades y transferencia de tecnología a los países en desarrollo.
e) Avanzar consistentemente en la aprobación del mecanismo Internacional de Daños y Pérdidas y en la consolidación del Mecanismo Conjunto de Mitigación y Adaptación en el marco de la gestión integral de bosques No basado en mercados de carbono.
Logros en la COP 19
De manera resumida los logros de Bolivia en el marco del ALBA y la coalición denominada LIKE-MINDED DEVELOPING COUNTRIES GROUP (LMDC) conformada por más de 25 países son los siguientes:
1. Consolidación del Enfoque o Mecanismo Conjunto de Mitigación y Adaptación en el marco de la gestión integral de bosques.
2. Impedimento para el establecimiento inmediato de nuevos mecanismos de mercados de carbono y continuación de la discusión de los enfoques y mecanismos que no están basados en mercados de carbono.
3. Constitución del Mecanismo Internacional de Daños y Pérdidas para atender los impactos de Eventos Extremos.
Problemas y tareas pendientes
Entre los temas pendientes de solución y que aún constituyen problemas en la aplicación de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático se encuentran los siguientes:
- Debilitamiento progresivo de las entidades de gestión del cambio climático correspondientes a Naciones Unidas debido a la carencia de financiamiento.
- Debilitamiento de los compromisos de reducción de gases de efecto invernadero por parte de los países desarrollados, lo cual va acompañado de una campaña persistente y vigorosa para que los países en desarrollo comprometan contribuciones de mitigación, sin contar con la seguridad de transferencia de financiamiento, tecnología y desarrollo de capacidades.
- Ausencia de cumplimiento del compromiso de provisión de financiamiento de parte de los países desarrollados para que los países en desarrollo realicen acciones de mitigación y adaptación al cambio climático.
La Propuesta de Bolivia: el Mecanismo de Conjunto de Mitigación y Adaptación en el marco de la gestión integral de bosques
Bolivia logró desde la conferencia de países número 17 realizada en Sudáfrica el año 2011 que su propuesta denominada Mecanismo Conjunto de Mitigación y Adaptación en el marco del Manejo Integral y Sustentable de los Bosques” sea acordado e integrado en las decisiones oficiales. Durante los años 2012 y 2013, en numerosas sesiones de negociación, se ha logrado consolidar el mecanismo.
La propuesta del mecanismo de bosques plantea una aplicación integral y el fortalecimiento de todas las funciones de los bosques con acciones conjuntas de adaptación y mitigación. Con este enfoque los beneficios son integrales, se presentan beneficios en seguridad alimentaria, manejo de cuencas, adaptación al cambio climático entre otros, e incluye también indicadores de mitigación climática, es decir, captura de carbono. Adicionalmente se presentan beneficios en términos de reducción de la deforestación y degradación de suelos.
En la COP19 se ha consolidado el mecanismo propuesto por Bolivia, como un instrumento alternativo a REDD+, estableciéndose que debe beneficiarse también de financiamiento de diversos recursos públicos y privados,
El Mecanismo Internacional de Pérdidas y Daños
Este es sin duda uno de los mayores logros del G77+China. Bolivia ha tenido el honor de coordinar este tema por el grupo de los 77 y china por más de dos años. Le ha correspondido en consecuencia a la delegación boliviana preparar los borradores de documentos y dirigir las negociaciones muchas veces en el formato de una sola voz, es decir, solo la voz del coordinador representa al grupo en las sesiones de negociación. Formato inédito en este escenario de cambio climático donde el grupo no encontraba fácilmente agendas comunes.
El mecanismo internacional de daños y pérdidas tendrá un Directorio Ejecutivo conformado por dos representantes de varias entidades de cambio climático en funcionamiento, realizará su primera reunión en marzo de 2014 y deberá elaborar su plan de trabajo de 2 años.
Entre las funciones de este mecanismo se pueden detallar las siguientes:
- Colectar y manejar información sobre impactos de eventos extremos relacionados con el cambio climático.
- Proveer información sobre buenas prácticas, experiencias y lecciones aprendidas en el marzo de la gestión de impactos de eventos extremos.
- Proveer a los países en desarrollo, apoyo y guía técnica pata atender impactos de eventos extremos.
- Facilitar y movilizar apoyo incluyendo tecnología, financiamiento y desarrollo de capacidades
La creación de este mecanismo, que es, en pocas palabras, una nueva institución de Naciones Unidas, es una “victoria”, la misma que ha sido en gran parte resultado de la conducción de un proceso de más de dos años bajo la responsabilidad de la delegación de Bolivia.
Por lo demás, queda pendiente un arduo trabajo. En lo que hace al Mecanismo Internacional de Daños y Pérdidas nos corresponde la tarea de fortalecerlo y en un plazo de 3 años, como establece la decisión que lo crea, dotarle de la autonomía necesaria para que empiece a cumplir plenamente sus funciones.
Equidad y distribución del Presupuesto de Carbono[2]
Un tema fundamental para entender las acciones de mitigación es el presupuesto de carbono y su distribución equitativa en el marco de una visión de desarrollo sostenible y erradicación de la pobreza. Precisamente el debate sobre acceso equitativo al espacio atmosférico tiene relación con la distribución del presupuesto máximo que el espacio atmosférico puede tolerar para no pasar una temperatura determinada.
Muchos países en desarrollo han planteado justamente la necesidad de introducir este debate a los fines de definir responsabilidades de mitigación en el marco de la responsabilidad histórica y la responsabilidad común pero diferenciada. Antes de examinar con cuidado los resultados de la COP 19 en cuanto a mitigación veamos las implicaciones que tendría la distribución el presupuesto de carbono.
El presupuesto máximo de carbono para no superar un incremento de 2°C para el año 2020 según el “Informe sobre la Brecha de Emisiones” del Programa de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente (PNUMA) es de 44 Giga Toneladas de Dióxido de Carbono Equivalente (GTCO2e). Ahora bien, es importante establecer con claridad cómo se distribuiría ese presupuesto entre los países desarrollados y los países en desarrollo, aunque no existen criterios ni mucho menos decisiones políticas en el marco del debate o de las negociaciones de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC) con respecto a este concepto o al menos la idea de distribución del presupuesto de carbono. No obstante es necesario que este tema sea parte de las negociaciones.
Si consideramos las ofertas de baja ambición de reducción de emisiones hechas por los países desarrollados, excluyendo cálculos de LULUCF[3], el 38% (equivalente a 16,7 GTCO2e) del total del presupuesto de carbono recomendado por PNUMA quedaría en manos de los países desarrollados, los cuales, para el año 2020 contarán con el 17% de la población mundial; en tanto que el 62% del presupuesto de carbono quedaría disponible para los países en desarrollo que para el año mencionado representarán el 83% de la población mundial. Si consideramos sólo el dato poblacional de los países en desarrollo y a este añadimos los retos relacionados con la superación de la pobreza y el hambre, la distribución resulta por supuesto inequitativa.
El informe del PNUMA advierte que existe un gran peligro de que las emisiones puedan incrementarse, superando sustancialmente las 44 GTCO2e si se dan las siguientes condiciones:
a. El uso de mecanismos de mercado para cubrir responsabilidades domésticas, en particular nuevos mecanismos de mercado sin institucionalidad, sin gobernanza, sin reglas de contabilidad y sin regulación.
b. Si las reglas de conteo flexibles de LULUCF son usadas para debilitar los objetivos de mitigación.
c. Si se usan mecanismos de compensación (offset), es decir la transferencia de obligaciones de reducción domésticas de Gases de Efecto Invernadero (GEI) a otros países a través de sistema de créditos de carbono[4].
d. Si existe doble contabilidad en el conteo de reducción o captura de emisiones.
Siguiendo las recomendaciones del PNUMA, las medidas necesarias para evitar un escenario de incremento de emisiones deberían incluir:
a. Mayores ambiciones en las ofertas de reducción de GEI.
b. Compromiso y actitud política responsable con el mundo por parte de Estados Unidos de Norteamérica, país que es responsable del 40% de las emisiones históricas de CO2 de los países Anexo 1 y de casi el 28% de las emisiones globales históricas entre el período 1850 y 2008[5], y que ha eludido hábilmente hacer compromisos efectivos, incumpliendo claramente el primer período de compromisos del Protocolo de Kioto y rehuyendo su adhesión a un posible segundo periodo de compromisos.
c. Evitar el uso de mercados de carbono para transferir obligaciones de reducción de emisiones a otros países evitando la responsabilidad doméstica.
d. Reglas estrictas que eviten el incremento neto de emisiones a través de:
Ø Créditos de carbono en LULUCF sin políticas regulatorias rigurosas que eviten el conteo poco claro.
Ø El uso de mecanismos de mercado que no garantizan la reducción doméstica de emisiones presenta el riesgo de doble contabilidad y no garantiza precisión ni transparencia en la contabilidad.
Es evidente que los países en desarrollo están haciendo esfuerzos importantes de reducción de emisiones no obstante las limitaciones en acceso a tecnología y financiamiento, pero existen países que tienen capacidades para avanzar en ello y de hecho han presentado ofertas de reducción de emisiones importantes.
Los esfuerzos de reducción de emisiones de los países en desarrollo (NA1) se expresan no solamente en sus ofertas de reducción de emisiones, sino en el hecho que adicionalmente ofrecen créditos de carbono a los países desarrollados quienes supuestamente los comprarán. Aproximadamente 2 GTCO2e podrían provenir de offsets, es decir a través de acciones de reducción, captura o limitación de emisiones realizadas en países en desarrollo en el marco de créditos de carbono. En consecuencia, esa cantidad de offsets provendrá también de países en desarrollo con lo que el esfuerzo de los países NA1 se incrementa, añadiendo 2 GTCO2e al esfuerzo doméstico. Ciertamente está presente el grave riesgo de la doble contabilidad que encarnan los offsets tal como advierte con exhaustiva fundamentación técnica el informe del PNUMA, que sugiere que este mecanismo no sea utilizado en el marco de un sistema de reglas estrictas. A los fines de este análisis, siguiendo los datos del PNUMA, si consideramos las ofertas bajas de reducción de emisiones (low pledges) de los países NA1, y suponiendo que los offsets no facilitan incurrir en doble contabilidad, el potencial real de reducción de emisiones de los países NA1 sería de 5,6 GTCO2e. En consecuencia, los esfuerzos no están equitativamente distribuidos.
Los países desarrollados superarán la crisis en el mediano plazo y continuaran ritmos de crecimiento notables, es evidente que esto supone una continuidad creciente de emisiones de gases de efecto invernadero. Los pronósticos sugieren que incluso algunos países desarrollados incrementarán de manera importante sus emisiones, por ejemplo las Economías en Transición (EIT). De hecho es evidente que algunos países, incluso miembros de la UE, han incrementado sustancialmente sus emisiones. Es importante prestar especial atención al crecimiento de las economías desarrolladas en relación al crecimiento de sus emisiones. El producto interno bruto (PIB) de los países A1 en 2020 (46,2 trillones de dólares) será 28,6% superior al de 2009 (35,8 trillones de dólares) y el producto interno bruto per cápita de los países desarrollados en 2020 (36.3 miles de dólares) será 24% superior al de 2009 (29,2 miles de dólares), es decir se mantendrá un crecimiento económico con altibajos seguramente por la crisis económica pero es evidente que el ciclo de crisis será superado. La población de los países desarrollados en cambio crecerá para 2020 (1270 millones de personas) apenas en un 3% respecto de 2009 (1.229 millones de personas)[6].
La tendencia de los países desarrollados por otra parte es la de desacoplar el crecimiento de su PIB respecto de la curva de sus emisiones. Para 1990 la intensidad de emisiones excluyendo LULUCF en los países desarrollados era de 0.77 GTCO2e por cada millón de dólares de PIB, en 2009 se había reducido a 0.52 GTCO2e por cada millón de dólares de PIB y la proyección para el 2020 es de 0.36 GTCO2e[7]. Este desacople entre las curvas del PIB y de las emisiones tiene sin duda relación con la implementación de tecnologías que permiten cambiar fuentes y consumo energéticos.
Reducción de Emisiones y soluciones a la crisis climática
No existen claras señales para reducir la brecha de carbono y la ruta a una temperatura menor a 2°C no está siendo garantizada. Requerimos para ello mayor ambición en mitigación, pero también requerimos que se orienten en dos direcciones: una distribución equitativa del presupuesto de carbono disponible y medidas basadas en reglas estrictas para la mitigación.
Lo primero supone distribuir el presupuesto disponible conforme a criterios de responsabilidad histórica, población, pobreza, circunstancias nacionales, capacidades técnicas y tecnológicas. Por supuesto esto debe enmarcarse en el cambio de visiones y modelos de desarrollo orientándolos a la armonía con la naturaleza y al vivir bien. Una distribución semejante requiere decisiones multilaterales.
No es equitativo que los países desarrollados hayan decidido que del presupuesto máximo del año 2020 (44 giga toneladas de dióxido de carbono equivalente) ellos tomaran 37% y que el resto es problema de los demás, del conjunto de países en desarrollo que tienen el 83% de la población mundial. Y claro, ahí resulta que países que tienen 400 millones de pobres como la India tienen que tener -a los ojos de una mirada sesgada que solo ve gases de efecto invernadero que se emiten y se reducen- también compromisos drásticos de mitigación. Necesitamos una visión más amplia que nos ayude a distribuir mejor los esfuerzos de mitigación y no nos haga ver a todos los países iguales. Aquí viene precisamente el tema de responsabilidad común pero diferenciada que forma parte de un debate relacionado con la responsabilidad histórica y es más que una simple contienda de intransigentes del sur con los del norte.
En la COP19 se ha acordado que todos los países presentaremos contribuciones de reducción de emisiones hasta 2015. Los países en desarrollo presentaremos distintos tipos de contribuciones de mitigación, algunos harán compromisos cuantificados por intensidad de carbono (la relación carbono y unidad de PIB), otros presentarán acciones de mitigación que tendrán un correlato en términos de porcentajes o cantidades de carbono reducidas, limitadas o capturadas. China e India ya hicieron una oferta desde el frustrado acuerdo de Copenhague, así como Brasil. Sin duda esperamos todos que los países emergentes hagan significativos esfuerzos, y algunos de ellos tienen efectivamente capacidades para hacer esfuerzos ambiciosos.
Nos preocupa que varios países desarrollados, en lugar de reducir sus emisiones, las han incrementado, incluso varios países que son parte del bloque de la Unión Europea.
Las emisiones de países Anexo I o países desarrollados aumentaron de 17.3 giga toneladas de dióxido de carbono equivalente (GTCO2eq) en 2011 a 19 GTCO2eq en 2012, es decir, están al mismo nivel que sus emisiones de 1990. Hay países AI que han incrementado sus emisiones de manera sustancial al año 2011, Australia ha aumentado en 32,2%, España en 23,9%, Portugal en 14,8%, Noruega en 6% y la mayor parte de estas emisiones son de Dióxido de Carbono. Incluso Estados Unidos incrementó sus emisiones en 8%. Entonces resulta que no sólo hay países emergentes con altas emisiones sino países desarrollados que están en una tendencia de incrementarlas.
Los Mercados de Carbono
La postura de Bolivia sobre mercados es sin duda vista de forma negativa por algunos delegados. Lo lamentamos, pero no es nuestro interés hacernos de buena fama en estos escenarios internacionales sino de presentar propuestas y posiciones que contribuyan a resolver la crisis climática.
Nuestras críticas a los mercados de carbono se fundamentan en el peligro de la doble contabilidad de reducciones de emisiones que pueden implicar los mercados, la legalización de mercados negros de carbono (armados por quienes no entraron en el 2do período de compromisos del Protocolo de Kioto, precisamente para evitar la legalidad y la institucionalidad del protocolo) sin certidumbre de una institucionalidad y una regulación que nos garantice que los mercados no terminen más bien encubriendo mayores emisiones.
Nos preocupa la obsesión y también la intransigencia de crear mercados nuevos sin que siquiera hayamos acordado y aprobado el nuevo instrumento legal que sustituirá al Protocolo de Kioto y que tendrá una estructura completa con instituciones, normas, reglas de contabilidad, sistemas de compromisos, arreglos institucionales, sistemas de obligaciones, sistemas de monitoreo y control de acciones de mitigación, mecanismos y sistemas de control de la provisión de medios de implementación (financiamiento y tecnología), etc.
¿Por qué se apuran tanto en crear y constituir de inmediato nuevos mecanismos de mercado sin que hayamos terminado de diseñar el nuevo instrumento legal a ser aprobado en diciembre de 2015 tal como está acordado? ¿No será ésta más bien la intransigencia en lugar de las propuestas y posiciones que piden que este tema sea tratado de manera integral en el marco del nuevo instrumento legal?
Tenemos preocupaciones de fondo con respecto a los nuevos mecanismos de mercados de carbono y al enfoque con el que pretenden crearse. Cuando leemos con cuidado los documentos de propuestas de algunos países desarrollados, sobre nuevos mecanismos de mercado, la conclusión a la que llegamos es que estos apuntan en el largo plazo:
- A evitar la responsabilidad doméstica de reducción de emisiones en los países desarrollados y transferirla a través de OFFSETS a países en desarrollo.
- A generar oportunidades de negocios que asocien mercados de carbono con mercados de tecnologías de mitigación.
- A transferir las fuentes de financiamiento a los mercados, de tal modo que ya no sean los fondos públicos de países desarrollados los que provean los recursos financieros sino que las fuentes “legalmente” establecidas sean los mercados. La consecuencia de largo plazo es que el país que no se incorpore a redes de mercados de carbono no cuenta con financiamiento para mitigación y adaptación.
- A reducir, y en el largo plazo, eliminar el peso de la responsabilidad de provisión de medios de implementación (financiamiento y tecnología) de parte de países desarrollados y transferirlos a países en desarrollo.
- A promover la construcción nacional de marcos legales e institucionales habilitantes y facilitadores de inversiones en mercados de carbono, tecnologías de mitigación e inversiones en mitigación de parte de capitales interesados en esos rubros
Esto último tiene graves implicaciones porque apunta a crear un sistema de monitoreo no sólo de nuestras acciones de mitigación sino incluso de nuestros sistemas legales de inversiones y comercio, así como de nuestros acuerdos y tratados de inversiones, de tal modo que para articular un país a mercados de carbono primero se examine su grado de apertura a inversiones y mercados. Esto que parece una obsesión no lo es; Bolivia precisamente observó esa intención expresada en el párrafo 6 de la decisión de la COP19 sobre el programa de financiamiento de largo plazo porque apuntaba a esa dirección.
Es francamente preocupante que se quiera usar mecanismos de financiamiento y de mercados de carbono como Caballos de Troya para crear lo que no se pudo por la vía de acuerdos de libre comercio, abriendo las puertas de todas las inversiones que pudieran relacionarse directa o indirectamente con mitigación o adaptación climática.
Desarrollo y Cambio Climático. Un proceso con vínculos inseparables[8]
Sin duda el escenario más complejo de este momento histórico es el de cambio climático no sólo por los retos en adaptación sino por los retos en mitigación, en particular para las economías emergentes. La crisis climática exige a los países en desarrollo y a los más vulnerables, implementar acciones urgentes para adaptar su economía y producción, sus sistemas de salud y educación, sus instrumentos e instituciones de gestión y planificación al cambio climático en un escenario complicado con perspectivas de incremento de temperatura superiores a 3 grados en 2020. Pero a esto se añade la necesidad urgente de ejecutar acciones de mitigación, comenzando con los países desarrollados y con un compromiso necesariamente creciente de las economías emergentes para disminuir sus emisiones.
Acciones de adaptación y acciones de mitigación tienen un costo en términos de desarrollo y pobreza, es decir, pueden limitar o condicionar (frenando la aceleración y transformando radicalmente procesos tecnológicos y energéticos, afectando presupuestos, programas sociales, estructuras de empleo dependientes de estructuras económicas de alta emisión, en fin). En consecuencia acciones de adaptación y mitigación, pero en particular medidas estructurales de mitigación (que suponen cambios en la matriz energética y en patrones de consumo, por ejemplo) implican cambios importantes en los modelos de desarrollo pues van más allá de la introducción de tecnologías de energías renovables.
Evaluemos a continuación los efectos que el cambio climático podría tener en el cumplimiento de las metas del milenio de modo que podamos tener una imagen clara del vínculo entre desarrollo, erradicación de la pobreza y cambio climático.
El impacto del cambio climático en la calidad y cantidad de agua, por tanto en su disponibilidad para el consumo humano y para la producción tendrá sin duda efecto en la Meta 1 de los ODM relacionada con la erradicación de la pobreza extrema y el hambre. Esta meta será sin duda la que mayor afectación tendrá en un escenario crítico de incremento de temperatura como el que se ha previsto, generando retrocesos en los avances hasta hoy efectuados. La migración climática provocada por eventos extremos y por procesos graduales de erosión y degradación de tierras, por el deterioro de los servicios básicos, por el impacto en la calidad de los recursos naturales y por la destrucción de ecosistemas que son a su vez fuente de alimentos, agua y vida, hará vulnerables a las poblaciones desplazadas y hará más sensible la situación de los pobres al perder éstos factores y medios de vida. Las zonas periurbanas se acrecentaran, y las necesidades y demandas sociales asociadas a educación, salud, servicios, entre otros crecerán presionando a su vez sobre los recursos y aquellos ecosistemas que proveen medios necesarios para la sobrevivencia de las áreas urbanas y para sustentar procesos productivos y de provisión de servicios.
Los desastres naturales generados por eventos extremos impactarán igualmente sobre la economía, las fuentes de alimentos, las fuentes de empleo, la infraestructura de servicios, de transporte y de producción, sobre los ecosistemas, destruyendo progresivamente las bases naturales, ambientales, económicas, culturales y sociales para la vida de las personas y afectando los factores y medios necesarios para el desarrollo y la generación sostenida de empleo.
Estos desastres naturales generaran igualmente enfermedades y mortalidad agravando las condiciones de salud.
La presión de reconstrucción de infraestructura y de economías así como la restauración de ecosistemas y de zonas y sistemas de vida, tendrá un peso significativo sobre las economías públicas y sociales de escala nacional y subnacional. Si a esta presión se añade la necesaria inversión gradual pero sostenida en medios, infraestructura económica y de servicios, institucionalidad, planificación, regulación, normativización, provisión de factores y medios para respaldar procesos y emprendimientos económicos locales, familiares, empresariales, comunales, en fin, los presupuestos públicos verán sistemáticamente erosionadas sus capacidades de inversión.
El estrés hídrico y la elevación de temperatura, así como la elevada evapotranspiración afectarán a las poblaciones generando una fuerte presión sobre los sistemas de salud, impactando sin duda en los procesos agropecuarios, demandando inversiones en eficiencia productiva pero además inhabilitando tierras, disminuyendo la producción y la productividad y reduciendo la disponibilidad de alimentos, generando en consecuencia desnutrición y hambre.
Los procesos crecientes de deforestación, el deterioro asociado de biodiversidad, y de las capacidades naturales así como de las funciones ambientales de los bosques y la biodiversidad destruirán zonas y sistemas de vida generando pérdida de fuentes de vida a las poblaciones, agravando nuevamente la vulnerabilidad de éstas, provocando pérdidas en producción, desnutrición y hambre, y afectando la provisión de alimentos.
Los impactos del incremento de temperatura mayor a los 4 grados implicarían mayores olas de calor, mayor frecuencia de ciclones, disminución de precipitación (en bosques boreales, regiones montañosas, trópicos secos), menor disponibilidad de agua en regiones agrícolas, millones de personas expuestas a la escasez de agua, decremento de productividad de cereales, perdida de especies y productividad, incremento de la malnutrición, enfermedades diarreicas y respiratorias. Si la temperatura supera los 3 grados, se perderá entre el 40% y 70% de las especies de biodiversidad.[9]
En los ecosistemas cálidos, los cultivos serán afectados por la aparición de plagas. Disminuirán las cosechas; y en las regiones vulnerables a amenazas, los impactos de lluvias, inundaciones y sequias agravaran la provisión de alimentos al perderse cultivos. Las sequias y los eventos extremos incrementarán los riesgos y agravaran la desertificación, la erosión, impactando en la capacidad de los suelos y por tanto en la productividad y producción agropecuaria. Esto, por supuesto, implicará escasez de alimentos, encarecimiento de los mismos, transfiriendo los impactos directos en la infraestructura productiva y en la economía agropecuaria a la capacidad adquisitiva de las poblaciones, agravando la disponibilidad de alimentos e incidiendo en la nutrición y la calidad de vida de las poblaciones. A esto hay que añadir, en un contexto de análisis distinto, losproblemas de gobernabilidad que esto creará, en particular en los países en vías de desarrollo, en las economías de países pobres. La pobreza se incrementará así como el hambre y la mal nutrición.[10]
La escasez de agua para consumo humano y riego, el aumento de la demanda del recurso, y el deterioro de la calidad de aguas por efecto de disminución de caudales sumados a contaminación de fuentes, generará igualmente problemas de abastecimiento en las ciudades y en poblaciones en general, deteriorando gravemente la situación de las poblaciones ydeteriorando las condiciones de salud.
Las fuentes de energía basadas en recursos hídricos se verán igualmente afectadas ante la disminución de volúmenes, la perdida de fuentes, disminuyendo la capacidad de generación de energía. Esto implicara cortes y racionamiento de energía con las consiguientes afectaciones en la industria y en la economía en general.
Los países en vías de desarrollo serán los más afectados por el cambio climático. Del total de costos estimados por los impactos, se estima que entre un 75% y 80% serán cargados a los países en vías de desarrollo. Si persiste el incremento de temperatura y éste es superior a los 2 grados C. respecto de la temperatura preindustrial, África y Asia podrían ver reducidos su PIB en más de 4%.[11]
Un incremento superior a los 2 grados C., implicaría perdidas de los glaciares de los Andes y del Himalaya, la subida del mar en más de 1 metro en el presente siglo, amenazando a más de 60 millones de personas y generando pérdidas por más de 200 billones de dólares en activos en los países en vías de desarrollo, disminuyendo la productividad agrícola particularmente en los trópicos. Entre 100 y 400 millones de personas estarían en riesgo de padecer hambre y entre 1.000 y 2.000 millones de personas sufrirían por la insuficiencia de agua para la satisfacción de sus necesidades básicas.[12]
Los rendimientos agrícolas en los países en vías de desarrollo caerían drásticamente, principalmente trigo, maíz, soja, arroz. América Latina vería una caída del rendimiento agrícola de hasta 6%. En el noreste de África la caída sería 11% y en África subsahariana y del sur hasta en 15%, en tanto en Asia la caída seria del 18%. Excluyendo Sudáfrica, la pérdida de PIB agrícola en África Subsahariana sería del 23%.[13]
Entre 2006 y 2007, las bajas cosechas mundiales relacionadas con factores climáticos contribuyeron junto a la crisis financiera a agravar la volatilidad de precios de alimentos. En 2010, una ola de calor disminuyó la producción de trigo en Rusia en 40%. Inundaciones en Pakistán, Australia, sequía en Brasil contribuyeron a agravar la crisis promoviendo el incremento de precios.[14]
El cambio climático generará un proceso inflacionario en los precios de los alimentos, proceso agravado por la escasez de ellos, la baja de productividad, el decremento en los volúmenes de producción, entre otros. El precio del maíz por ejemplo hacia 2030 se incrementará en 86%, los precios del trigo y el arroz en más del 70%, el rendimiento del trigo bajará en 22%. En África Central los precios del maíz se incrementarán en 20% hacia 2020, en las región andina los precios del trigo y del maíz se incrementarán en 25% hacia 2020 y el maíz en 65% hacia 2030. EnÁfrica Subsahariana la malnutrición infantil aumentara en 8 millones en 2030 y en 30 millones en2050; la productividad del maíz bajará en más del 32% en África Subsahariana y en más del 12% en América Latina y el Caribe.[15]
Los recursos financieros requeridos para afrontar los impactos climáticos a través de procesos de adaptación y mitigación son importantes. Existen varias estimaciones al respecto. El Banco Mundial ha estimado que sólo para adaptación se requerirían entre 28 mil y 100 mil millones de dólares anuales si la temperatura superara los 2 grados C. En los países en vías de desarrollo los costos de la mitigación estarían entre 145 y 175 mil millones de dólares[16]. Con respecto a estas cifras resta aún un debate extenso pues existen diferentes estimaciones de costos. De hecho si se consideran los eventos extremos los montos requeridos de financiamiento podrían ser mayores.
En Brasil se generaría una reducción del 18% de la productividad agrícola y la pobreza rural se incrementaría en 3,2%. Bolivia, por su parte, sufrirá el mayor impacto en el PIB agrícola comparado con Chile, Perú y Paraguay, en 2020 el impacto será de 17,8% y en 2050 será de 18,5%.[17]
Los impactos del cambio climático provocarán en Centro América una mayor vulnerabilidad a huracanes, tempestades y eventos extremos en general, con el riesgo de extinción hacia el 2050 de mamíferos, reptiles y varias especies, la desaparición de manglares en las costas bajas debido al aumento del nivel de mar. La Amazonía podría perder hacia finales de siglo el 43% de sus especies de biodiversidad. Graves procesos de degradación y desertificación así como el aumento de la aridez de los suelos y pérdida de capacidades de cultivo afectarían a zonas del sur amazónico, el chaco entre otros.
Ya se han observado en América Latina notables impactos del cambio climático. Estudios realizados por la CEPAL y la GTZ[18], advierten por ejemplo que en América del Sur y el Caribe han disminuido las precipitaciones particularmente en el sur de Chile, el sureste de argentina y el sur del Perú.
Entre 12 y 81 millones de personas sufrirían escasez de agua potable en la región de América Latina y el caribe en 2025 y entre 79 y 178 millones de personas para 2055.[19]
Los impactos previsibles del incremento de temperatura en la región andina, si la temperatura supera los 2 grados C, serían los siguientes: disminución drástica de cultivos (particularmente afectados los cereales, arroz, papa y soya), pérdida aproximada de 1,3% del PIB por afectación principalmente en agricultura y ganadería, pérdida de pastizales con impacto en la ganadería y por tanto en la producción de carne, lo que tiene incidencia en la seguridad alimentaria, reducción de precipitaciones de hasta un 50% en regiones de Colombia, hasta un 20% en Ecuador, pérdida anual de 30% de escorrentía (lo que traerá consigo competencia por el agua), disminución drástica de glaciares (afectando regiones de Bolivia), perdida de hasta un 30% de especies vegetales y animales, y de un 49% de especies de árboles. A partir de los 3 grados se perdería hasta un 40% de la amazonia con el riesgo de un proceso de sabanización de la región actualmente boscosa, incremento de incendios y afectación a la salud con vectores como el dengue y la malaria. (ibid)
Si el calentamiento global se agrava, los impactos del cambio climático en la región andina podrían traducirse en cuantiosas pérdidas económicas. La CAN ha calculado que hasta el año 2025 se podrían perder más de 29.8 billones de dólares.[20]
Todos estos impactos del cambio climático tienen sin duda efectos en las metas del milenio. El hambre, la pobreza y la falta de empleo se agravaran (meta 1); los avances en la enseñanza primaria universal tendrá notables retrocesos y la migración climática así como los desplazamientos por eventos extremos generaran deserción escolar y disminuirá la asistencia escolar (meta 2); se incrementarán la mortalidad y las enfermedades (meta 4)[21]; empeorará la salud materna, se incrementarán enfermedades transmitidas por vectores (metas 5 y 6); se afectarán severamente los ecosistemas, la provisión de agua potable, el saneamiento básico, el medio ambiente (meta 7), en fin.
La construcción de economías bajas en carbono, resultantes de la realización de reducciones significativas actuales y futuras en las emisiones, implica al menos seis grandes retos para los países en desarrollo:
- Continuar promoviendo su desarrollo integral y manteniendo el crecimiento de su economía con tasas que no sean significativamente menores a las que usualmente se dan en el marco de economías altas en carbono. Esto implica desacoplar la curva de emisiones de carbono de la curva de crecimiento del PIB. Para que la brecha resultante del desacople económico de las emisiones sea una realidad se necesita contar con el financiamiento y la tecnología adecuada que permita sustituir fuentes basadas en energía fósil con otras de carácter renovable.
- Erradicar la pobreza superando los problemas emergentes del desacople de la curva de emisiones respecto del crecimiento económico y logrando que la segunda se mantenga creciente de tal modo que los países en desarrollo cuenten con los recursos y las condiciones económicas adecuadas para continuar erradicando eficazmente las condiciones de pobreza de la población, más aun tomando en cuenta que los datos de la realidad social en el mundo en desarrollo son alarmantes[22].El hambre y la pobreza deben ser superados no obstante la drástica reducción en períodos cortos de las emisiones.
- Crear condiciones materiales para mejorar la calidad de vida de la población, lo cual implica realizar inversiones sustanciales en la provisión de medios de subsistencia, infraestructura y servicios adecuados, así como satisfacer las necesidades materiales, espirituales, culturales, humanas y sociales, proveyendo condiciones adecuadas para el Vivir Bien de la generalidad de la población.
- Adaptarse al cambio climático, desarrollando para este fin las acciones necesarias en distintos sectores de la economía, la salud, la educación, la producción de alimentos, el agua, y otros sectores. Los costos de adaptación pueden representar en el corto plazo inversiones de entre 28 billones y 100 billones de dólares anuales, y el año 2030 entre 75 y 100 billones de dólares anuales[23].
- Reconstruir y reponer infraestructura, servicios y economía afectada por impactos resultantes de eventos climáticos extremos. Las pérdidas y desastres resultantes de sequias, inundaciones, huracanes, tifones, deslizamientos de tierra y otros eventos resultantes del impacto del cambio climático implican sin duda enormes costos económicos que tienen que asumir los países en desarrollo. Algunos estudios calculan que estos costos podrían representar anualmente el 3,2% del PIB mundial.
- Reducir y limitar emisiones, lo que supone invertir en sustitución de fuentes de energía y en transformación de tecnología, que tiene también un costo económico importante. El informe del PNUMA denominado “Reduciendo la Brecha de Emisiones” estima que el costo de mitigación estaría en una media de $us 38 por tonelada de carbono equivalente[24]. Esto también supone invertir en los sectores de electricidad, industria, transporte, edificaciones, bosques, agricultura, residuos o basura. Estos 7 sectores tienen un potencial de reducción de 16 GTCO2e. Buena parte de esta inversión implica obviamente un peso sustancial para los países en desarrollo. Para lograr reducciones sustanciales algunos estudios calculan que hacia 2020 deberían invertirse 420 billones de euros anuales y en 2030 la suma de 864 billones de euros anuales, América Latina tendría que invertir en 2030 la suma de 49 billones de euros anuales, India 72 billones de euros anuales y el África 34 billones de euros anuales. Esto significa un peso muy grande de inversión para los países en desarrollo[25].
En resumen, desarrollar acciones de mitigación en los países en desarrollo implica para ellos, de manera paralela, crear condiciones de seguridad y soberanía alimentaria, educación, salud, energía para la población, provisión de servicios de agua y saneamiento, provisión de servicios e infraestructura de comunicación, creación de empleo, dotación de viviendas, reconstrucción por perdidas y daños generados por eventos climáticos extremos, acciones de adaptación, entre otras.
No podemos desasociar mitigación, adaptación, desarrollo integral y erradicación de la pobreza. Estos cuatro elementos están condicionados mutuamente y requieren de una planificación rigurosa y cuidadosa, que entre los insumos necesarios para los fines de su realización debe contar con la provisión suficiente y adecuada de financiamiento y tecnología.
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[1] El autor es Sociólogo, Doctor por la Universidad de Ámsterdam, Coordinador del Área de Medio Ambiente de la Universidad Cordillera. Fue Viceministro de Servicios Básicos y Ministro de Medio Ambiente y Agua de Bolivia, Jefe de Delegación de Bolivia en las Conferencias de Rio+20 y Cambio Climático, miembro del Grupo de Trabajo Abierto de NNUU para la elaboración de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), Embajador Ad Honorem Plenipotenciario en los temas de Medio Ambiente y Desarrollo ante la ONU y análogos, Coordinador de Medio Ambiente y Profesor de la Universidad de la Cordillera.
[2] Para un análisis más detallado véase Orellana/Pacheco 2012.
[3] También llamado “Uso de la Tierra, Cambio de Uso de la Tierra y Bosques”; UTCUT por su sigla en castellano y LULUCF por su sigla en inglés. El UTCUT o LULUCF supone el cálculo de emisiones por deforestación y/o captura o fijación de carbono a través de los bosques y la tierra.
[4] El trabajo de PNUMA analizado en el presente documento advierte que una estimación del riesgo de doble contabilidad puede ser hecha si se asume que el 33% de la desviación de emisiones “business-as-usual” de países desarrollados o Anexo 1 (A1) es cubierta con offsets en países No Anexo 1, donde también se contabilizan dichas reducciones en el nivel nacional (UNEP, Op Cit, página 38).
[5] Sobre este particular véase el artículo de Khor, Martin, 2010.
[6] UNFCCC, FCCC/TP/2012/2, Pag. 55.
[7] UNFCCC, FCCC/TP/2012/2, Pag. 62 y 63.
[8] Este acápite y los siguientes fueron desarrollados por el autor en el siguiente artículo: y D. Pacheco, Analysis of the State of Climate Change Negotiations in 2012 Challenges and Tasks for the Coming Years, version en castellano: Análisis del Estado de Situación de las Negociaciones de Cambio Climático al 2012. Retos y Tareas para los Próximos Años. R. Orellana y Pacheco D. Ed. Universidad de la Cordillera.
[9]IPCC, 2008: pag. 7.
[10] Orellana, 2011.
[11] Banco Mundial 2010a: pag. xvii.
[12]Banco Mundial 2010a: pag. 4
[13] Banco Mundial 2010a: pag. 5
[14] OXFAM, 2011: pag. 37, 38.
[15]OXFAM, 2011: pags. 23-28.
[16]Banco Mundial, 2010a: pag. 23-24
[17] CEPAL, 2012B: pags. 110, 128.
[18]SAMANIEGO, Jose Luis (Coord.) 2009.
[19] CEPAL, 2012b:. Pag 75.
[20]COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES (CAN), 2008.
[21] La Organización Mundial de la Salud (OMS) ha identificado que el cambio climático es responsable de la muerte del 3% por diarreas, 3% por paludismo y 3,8% por dengue. (CEPAL 2012b: pag. 111). Cada año 760 mil niños menores de 5 años mueren debido a la diarrea. (Naciones Unidas, 2013. Pag. 43)
[22]Todavía siguen muriendo 121 niños de cada 1.000 en el África Subsahariana y 66 en el sur de Asia. La mortalidad materna está en 500 de cada 100.000 nacimientos en África Subsahariana y 190 en el Caribe, muy lejos de las Metas del Milenio. Todavía 783 millones de personas no tienen acceso a agua para consumo humano el 2010 y para el 2015 cerca de 605 millones estarán en la misma situación. Al año 2012 aproximadamente 1,4 billones de personas viven en extrema pobreza en el mundo. (Naciones Unidas, 2012; pags. 6, 7, 30 y 52). Asimismo, más de 170 millones de personas viven en condición de pobreza en América Latina y el Caribe en 2010, es decir, el 32,1% del total de la población. (CEPAL, 2012b: 20). También se puede destacar que 1.6 billones de personas carecen de electricidad y alrededor de 3 billones de personas carecen de servicios de saneamiento. (Banco Mundial, 2010b: pag..viii.)
[23] Banco Mundial. 2010b: pags. xi y 23-24.
[24] UNEP: pag. 10.
[25] McKinsey&Company, 2010: pag. 10.
